“停車難、停車亂”是現(xiàn)階段我國(guó)城市道路交通治理面臨的主要難題之一，尤其是由停車難導(dǎo)致的道路亂停車行為，不僅影響道路通行秩序，而且具有交通安全隱患。近日，關(guān)于“城管治理道路違?！钡南嚓P(guān)報(bào)道見諸報(bào)端，引起社會(huì)熱議，有必要針對(duì)該事件開展剖析研究，溯流追源，提出科學(xué)建議。今天為大家?guī)?lái)公安部道路交通安全研究中心相關(guān)研究人員對(duì)此展開的剖析。
城管部門參與違停執(zhí)法管理的現(xiàn)狀
城管部門參與城市道路違法停車治理，要從2015年底，中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）說(shuō)起，《意見》中第7條提出“推進(jìn)綜合執(zhí)法，交通管理方面侵占城市道路、違法停放車輛等行政處罰權(quán)，及有關(guān)行政強(qiáng)制措施，可以由城管部門實(shí)施”，這為城管部門參與違停治理提供了政策遵循。
據(jù)了解，當(dāng)前部分城市城管部門參與違停治理的情況主要有以下兩種：
?違停執(zhí)法權(quán)被移交至城管部門，但面臨強(qiáng)制力偏弱等問題。部分城市采取“城管部門全面開展違停執(zhí)法活動(dòng)”的模式，從路面執(zhí)法取證、粘貼告知單、違法行為審核到收繳違停罰款等均由城管部門獨(dú)自處理。但從違法治理效果來(lái)看，并沒起到預(yù)期效果，據(jù)某地城管部門反映，自違停執(zhí)法權(quán)移交至城管部門后，違停繳納罰款率持續(xù)偏低，不足三成，主要原因是該模式下的處罰強(qiáng)制性偏弱。違停者雖然收到城管部門粘貼的違停告知單，但是從公安交管部門的交通違法數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)中卻查詢不到相關(guān)違停記錄，故沒有引起公眾足夠重視。
?交管部門負(fù)責(zé)審核處罰，城管部門僅參與違停取證過程。部分城市采取“城管部門只參與違停取證過程”的模式，由城管部門執(zhí)法人員依據(jù)交通違法圖像取證技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)道路違停行為進(jìn)行取證，將取證信息傳輸至公安交管部門，由后者對(duì)違停行為進(jìn)行審核處罰，并將審核通過的違停信息納入交通違法信息系統(tǒng)。該模式的特點(diǎn)為，部門間聯(lián)合聯(lián)動(dòng)治理違停，有效提升了執(zhí)法效能，且處罰強(qiáng)制性較強(qiáng)，能夠?qū)煌ㄟ`法行為產(chǎn)生有力震懾。
社會(huì)上對(duì)城管部門參與違停治理的質(zhì)疑
當(dāng)前社會(huì)上針對(duì)城管部門治理違停尚存在一些質(zhì)疑的聲音，主要集中在兩方面：
?關(guān)于“違停由誰(shuí)來(lái)管”，即違停執(zhí)法權(quán)歸屬問題，質(zhì)疑城管部門是否有權(quán)限全面依法開展違停執(zhí)法活動(dòng)，如何強(qiáng)化違停處罰的強(qiáng)制性；
?關(guān)于“亂貼條”，即認(rèn)為違停執(zhí)法處罰只是為了追繳罰款。為回應(yīng)這些質(zhì)疑聲音，應(yīng)系統(tǒng)性梳理我國(guó)現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)、結(jié)合城市停車發(fā)展實(shí)際，研究制定科學(xué)客觀的執(zhí)法管理策略。
圖1：道路違停行為
城管部門參與違停執(zhí)法管理的法律依據(jù)
我國(guó)與“違停執(zhí)法管理”相關(guān)的現(xiàn)行法規(guī)政策主要有《道路交通安全法》、《行政處罰法》。
《道路交通安全法》的相關(guān)規(guī)定
《道路交通安全法》明確公安機(jī)關(guān)交通管理部門對(duì)違法停車行為處二十元以上二百元以下罰款，并可以將該機(jī)動(dòng)車拖移至不妨礙交通的地點(diǎn)或者公安機(jī)關(guān)交通管理部門指定的地點(diǎn)停放。此外，各地公安機(jī)關(guān)交通管理部門還探索運(yùn)用非現(xiàn)場(chǎng)交通技術(shù)監(jiān)控進(jìn)行執(zhí)法。
《行政處罰法》第十六條規(guī)定，國(guó)務(wù)院或者經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使。
?授權(quán)主體。國(guó)務(wù)院或者經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)。
?被授權(quán)的條件。被授權(quán)的組織應(yīng)當(dāng)是行政機(jī)關(guān)；但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使。
綜合來(lái)看，上述城管部門參與違停執(zhí)法管理的兩種情況，應(yīng)當(dāng)說(shuō)都在我國(guó)現(xiàn)行法規(guī)許可范圍內(nèi)。在第一種情況中，城管部門全面依法開展的違停執(zhí)法活動(dòng)應(yīng)受公安交管部門的行政處罰權(quán)委托，并且公安交管部門應(yīng)負(fù)有監(jiān)督職責(zé)，對(duì)相關(guān)后果承擔(dān)法律責(zé)任；在第二種情況中，城管部門參與違停執(zhí)法取證工作并不意味著違停行政處罰權(quán)已委托轉(zhuǎn)移，因此，城管部門不具備違停執(zhí)法權(quán)，僅限于為交管部門提供取證信息，經(jīng)交管部門審核后，方可進(jìn)行處罰。
圖2：城管部門正在參與違停執(zhí)法管理
境外城市違停執(zhí)法管理對(duì)我國(guó)的借鑒意義
縱觀境外國(guó)際城市，對(duì)于城市道路違法停車執(zhí)法管理，雖然大部分城市由警察機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)執(zhí)法處罰，但也有部分城市通過立法的方式，委托其他社會(huì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行執(zhí)法管理，總體執(zhí)法管理效果良好。究其原因，與其“執(zhí)法管理社會(huì)化模式”，以及“健全嚴(yán)密的法律法規(guī)體系”等具有直接關(guān)系，值得我國(guó)城市思考借鑒。
?積極采用社會(huì)化共治模式，聘用社會(huì)企業(yè)力量參與違法停車治理，有效提升執(zhí)法管理效能。如日本東京采用警察巡邏和聘用“駐車監(jiān)視員”隊(duì)伍拍照取證的方式，對(duì)違停行為進(jìn)行執(zhí)法管理，“駐車監(jiān)視員”發(fā)現(xiàn)道路違法停車，立即拍照取證，并傳輸至警察局，經(jīng)審核后進(jìn)行處罰。美國(guó)紐約的違停執(zhí)法管理由紐約市警察局負(fù)責(zé)，該局聘用了約3300名交通執(zhí)法人員參與執(zhí)法管理，對(duì)影響道路通行的違停車輛，及時(shí)進(jìn)行拖移處置，形成極大震懾力。
?健全嚴(yán)密的法律法規(guī)體系，為厘清停車執(zhí)法管理體制，加強(qiáng)違停執(zhí)法處罰強(qiáng)制性等，夯實(shí)了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。如英國(guó)倫敦通過地方政府立法的形式，聘用社會(huì)私營(yíng)企業(yè)參與違停執(zhí)法管理。針對(duì)違停處置，管理員將罰單貼在違停車輛的前玻璃上，詳細(xì)列明處罰原因以及罰款金額，違法車主必須在28日內(nèi)繳納罰款，如果在28天內(nèi)既不繳納罰款又不提出復(fù)議，將會(huì)收到第二份罰款通知書，罰款額度上調(diào)50%，車主必須在14日內(nèi)繳納罰款，否則該罰款將轉(zhuǎn)為地方法院登記的債務(wù)，并加上司法費(fèi)用，由法院向違法車主下達(dá)償債通知書，如果在21日內(nèi)仍未繳納，則由法院強(qiáng)制執(zhí)行。
圖3：東京、紐約的違停執(zhí)法管理
如何制定科學(xué)的停車執(zhí)法管理策略
“城市停車泊位供需嚴(yán)重失衡、道路違法停車行為高發(fā)態(tài)勢(shì)、違停執(zhí)法管理人力資源匱乏緊張、交通參與者文明守法意識(shí)相對(duì)淡薄”等，是我國(guó)城市普遍面臨的停車管理問題。在此背景下，厘清停車執(zhí)法管理體制、科學(xué)制定停車執(zhí)法策略，既是有效推動(dòng)緩解城市停車難題的根本要求，也是回應(yīng)社會(huì)新期望新訴求的必然選擇。
圍繞城管部門積極參與違停執(zhí)法管理，結(jié)合國(guó)際城市發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，綜合考慮執(zhí)法管理人員、執(zhí)法處罰強(qiáng)制力、城市停車供需狀況等情況，關(guān)于采取何種違停執(zhí)法管理模式的思考、建議如下：
?優(yōu)先推薦采用“城管部門協(xié)助違停取證，公安交管部門負(fù)責(zé)審核處罰”的模式。兩部門間協(xié)同合作，共同完成違停執(zhí)法管理活動(dòng)，既能夠克服執(zhí)法管理人力資源不足問題，又可有效提升違停執(zhí)法管理效能，對(duì)違停行為形成強(qiáng)大震懾力。
?宜采用“委托城管部門實(shí)施違停執(zhí)法行政處罰權(quán)，公安交管部門負(fù)責(zé)監(jiān)管”的模式。建議在實(shí)施前期，公安交管部門參與配合違停執(zhí)法管理，從取證標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法流程、執(zhí)法規(guī)范性等方面給予技術(shù)指導(dǎo)。另外，從近期來(lái)看，建議城管部門將查處的違停處罰信息，單向傳輸至公安交管部門，經(jīng)其審核納入公安交通違法平臺(tái)，此舉既可加強(qiáng)公安交管部門的監(jiān)督職能，又可提升違停處罰的強(qiáng)制性。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，建議推動(dòng)健全完善相關(guān)法律法規(guī)，進(jìn)一步強(qiáng)化法律處罰的強(qiáng)制性。
違法停車執(zhí)法處罰的目的，不止是為了糾正交通違法，更重要在于，通過嚴(yán)格執(zhí)法管理加快城市停車泊位的科學(xué)規(guī)劃建設(shè)，合理增加泊位供給，動(dòng)態(tài)優(yōu)化交通出行結(jié)構(gòu)，推動(dòng)調(diào)和停車供需矛盾。因此，宜采取如下措施：
?研究設(shè)定嚴(yán)管路段及區(qū)域，不可對(duì)全路網(wǎng)進(jìn)行“一刀切式”嚴(yán)管處罰，應(yīng)采取教育與處罰并舉的管理策略。考慮城市區(qū)位功能、道路設(shè)施條件、道路交通流量、交通需求特征、停車供需關(guān)系、交通運(yùn)行狀況等條件因素，研究確定違停嚴(yán)管路及區(qū)域，在這些路段及區(qū)域內(nèi)，實(shí)施嚴(yán)格違停執(zhí)法處罰，營(yíng)造規(guī)范文明停車氛圍；在嚴(yán)管路及區(qū)域外，以教育為主，研究施劃限時(shí)段停車泊位，適當(dāng)滿足基本停車需求，盡量約束出行停車需求。
?加強(qiáng)社會(huì)宣傳引導(dǎo)，鼓勵(lì)社會(huì)公眾文明規(guī)范停車。及時(shí)向社會(huì)公布停車嚴(yán)管路及區(qū)域，告知違法停車嚴(yán)管策略及方案，讓公眾切實(shí)了解違停執(zhí)法管理的初衷，絕不是“以罰代管”，而是“由罰促管”，倡導(dǎo)公眾自覺遵守交通法規(guī)，倡議全社會(huì)共同治理停車難題，營(yíng)造安全、有序、文明、規(guī)范的城市停車環(huán)境。
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